Participación ciudadana en materia ambiental: ¿Con qué fin?

Una de las modificaciones que la Ley Nº 20.417 introduce a la Ley Nº 19.300 es la “ampliación” de la participación ciudadana en el marco del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). Por un lado, se amplían los sujetos que pueden participar durante el proceso de evaluación ambiental de los proyectos. Si hasta ahora podían hacerlo sólo las organizaciones ciudadanas con personalidad jurídica y las personas naturales directamente afectadas, hoy pueden hacerlo – respecto a los proyectos ingresados con posterioridad al 26 de enero de 2010 – todas las personas, naturales y jurídicas. En concreto, esto se traduce en abrir las puertas a la participación de las empresas. Por otro lado, se extiende el tipo de proyectos que admiten participación ciudadana. Ahora ésta no sólo se limitará a los Estudios de Impacto Ambiental (EIA), sino que se admitirá también en las Declaraciones de Impacto Ambiental, cumplidos ciertos requisitos. Asimismo, se incorpora un nuevo medio para informar sobre proyectos o actividades que ingresan a evaluación ambiental: la radiodifusión.

Todo esto suena muy bien. Al fin y al cabo, ¿quién se opone a mayor participación ciudadana? Nadie que yo conozca. Sin embargo, me parece indispensable reflexionar acerca del rol de la participación ciudadana en la toma de decisiones, y en particular en la toma de decisiones en materia ambiental. La pregunta es: ¿Qué se espera de la participación ciudadana en materia ambiental?

Un antiguo artículo de Sherry R. Arnstein, titulado “A Ladder of Citizen Participation”, es un buen punto de partida para este análisis. A través de la imagen de una escalera con muchos peldaños, el autor ilustra la existencia de diferentes grados de participación ciudadana. En los niveles más bajos encontramos la Manipulación (Nivel 1) y la Terapia (Nivel 2), niveles que pueden ser calificados de “no-participación”, pues su objetivo no es permitir la participación ciudadana en la toma de decisiones, sino “educar” o “curar” a los participantes. Más arriba en la escalera están la Información (Nivel 3) y la Consulta (Nivel 4).  Aquí, el objetivo es escuchar y ser escuchado, sin que se asegure que las visiones expresadas serán consideradas por quienes tienen el poder de decisión. En otras palabras, en estos niveles no existe poder para cambiar el status quo. En seguida, tenemos el Aplacamiento (Nivel 5) y la Sociedad (Nivel 6), en los que se permite la negociación y trade-offs entre la ciudadanía y quienes detentan tradicionalmente el poder. Finalmente, en los peldaños más altos, están las figuras del Poder Delegado (Nivel 7) y del Control Ciudadano (Nivel 8), donde la toma de decisiones se traslada derechamente a la ciudadanía.

Como se observa, la pregunta ¿qué significa participación ciudadana? debe más bien formularse en el siguiente sentido: ¿qué queremos entender por participación ciudadana? O en otras palabras, ¿qué rol queremos darle a la participación ciudadana? La respuesta, desde ya, no es una sola. ¿Será lo mismo hablar de participación ciudadana en la generación de normas ambientales que en la evaluación de un proyecto? Me parece que no. Lo importante, sin embargo, es plantearse la pregunta y, acto seguido, implementar los mecanismos adecuados para cumplir los objetivos buscados.

En la página sobre Participación Ciudadana de CONAMA encontramos algunas luces sobre la posición existente en la materia. Así, por ejemplo, a propósito de la elaboración de planes (de prevención o descontaminación) y normas ambientales (de calidad ambiental y de emisión), se plantea que “El sentido de la participación ciudadana es abrir un espacio para que los distintos aportes, antecedentes, observaciones y preocupaciones (…), además de ser planteadas, puedan ser consideradas (en caso que amerite) en el proceso de su elaboración o revisión. El objetivo es poder contar con un instrumento de gestión más representativo y que responda a un acuerdo social.” Para el caso del SEIA,  en cambio, se expresa que “La Participación Ciudadana juega un papel fundamental dentro de la Evaluación Ambiental, en tanto permite que las personas se informen y opinen responsablemente acerca de un proyecto o actividad específica. De esta manera, la sociedad civil, entre otras cosas, puede aportar antecedentes para una evaluación con un mayor nivel de información, dando transparencia al proceso y solidez a la toma de decisiones de las autoridades.”

De lo expresado se desprende que, cuando se trata de crear regulación con fines ambientales, la participación ciudadana se justifica de tres formas:

  • Porque es buena en sí misma (“además de ser planteadas”)
  • Porque eventualmente puede constituir un aporte al resultado que se busca obtener (“puedan ser consideradas (en caso que amerite) en el proceso de su elaboración o revisión”)
  • Porque así lo exigen principios democráticos (“contar con un instrumento de gestión más representativo y que responda a un acuerdo social”)

En el caso del SEIA, en cambio, la participación ciudadana juega un rol diferente y a mi parecer menos claro. En este caso, ella se justificaría en que:

  • Existe un derecho de las personas a acceder a información y a opinar sobre un proyecto o actividad específica. El límite a esta última acción es que sea efectuada de manera responsable. ¿Qué significa “responsablemente”? ¿Hay aquí una exigencia en cuanto al fondo, como por ejemplo una exigencia de “razonabilidad” de la opinión, o una exigencia de que ella se debidamente justificada y/o respaldada? Tampoco es clara la extensión de tal derecho a opinar, ¿cualquiera puede hacerlo? ¿o debe existir un vínculo con el proyecto o actividad específica que se evalúa ambientalmente?
  • Las opiniones formuladas pueden aportar información adicional o de mejor calidad a la evaluación ambiental de los proyectos (“pueden aportar antecedentes para una evaluación con un mayor nivel de información”).
  • ¿Permite el control ciudadano de los procesos administrativos de evaluación ambiental? (“da transparencia al proceso”).
  • ¿Permite tomar una mejor decisión? O ¿legitima la decisión final? (dando “solidez a la toma de decisiones de las autoridades”).
  • Queda la duda de qué “otras cosas” puede aportar (“entre otras cosas”).

Pese a las interrogantes, es claro que la participación ciudadana contemplada en nuestra legislación no supera el cuarto peldaño de la escala de Arnstein. En el SEIA, ella se circunscribe a la posibilidad de obtener información, de formular observaciones, de que la autoridad las “considere” o “evalúe técnicamente” en su decisión y de reclamar si esto último no ocurre. Y esta situación no cambió con la Ley Nº 20.417.

Así, si se quiere realmente evaluar las bondades de la “ampliación” de la participación ciudadana en el SEIA, no basta con observar que ahora más personas pueden participar. Ello sólo significará un cambio positivo para quienes entiendan la participación ciudadana como la posibilidad de informarse y desahogar inquietudes. Quienes aspiran a una participación ciudadana vinculante en algún grado – esto es, más arriba del peldaño 4 –, mal pueden sentirse satisfechos con esta “ampliación”. Por el contrario, leer esta modificación sin tener presente cuál es la naturaleza de la participación ciudadana en nuestra legislación puede, al final del día, crear más frustraciones que alegrías.

Referencias: Capítulo 3 de “Environmental Protection, Law and Policy”, de Jane Holder y Maria Lee, Cambridge University Press, second ed., (2007). También recomiendo revisar la Convención sobre Acceso a la Información, Participación Pública en la Toma de Decisiones y Acceso a la Justicia en Materia Ambiental, adoptada en 1998 el marco de la Comisión Económica Europea de las Naciones Unidas.



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Esta entrada fue publicada el 21 de febrero de 2010 a las 3:16 pm. Puedes comentar, o hacer un trackback desde tu sitio.

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